疫情防控不力问责中领导责任辨析

案例：2021年12月，A省B市C区某中学发现新冠确诊病例，由于该市重视程度不够，应急处置措施不当，学校发生聚集性疫情，并迅速在区内传播，仅2周该区确诊病例高达1000多例，严重影响了人民群众的生产生活，在社会上造成不良影响。2022年1月，省委成立问责调查组，对B市疫情防控不力问题启动问责。

现阶段，对于疫情防控中问责调查中领导责任的划分和认定，应当具体问题具体分析，结合实践，从有关法规的理解、工作实践的把握等角度，探讨分析如何精准划分和认定领导责任。

（一）党纪处分条例和问责条例对重要领导责任、主要领导责任和直接责任的相关规定

党纪处分条例、问责条例对如何区分违纪行为有关责任人员分别作出了规定，两款条例在立法精神上是一致的，但需要全面理解把握。对主要领导责任的认定，党纪处分条例第三十七条规定，主要领导责任者是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部；问责条例第六条规定，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任。具体到该案例，刘某直接主管该区疫情防控工作，按照党纪处分条例第三十七条规定，应认定为主要领导责任；同时，刘某作为区委主要负责人，按照问责条例第六条规定，也应当认定为主要领导责任。因此，上述案件中，无论从理论和实践角度，认定刘某为主要领导责任都较为恰当和充分。刘某作为小组组长，直接主管疫情防控工作，对该区疫情防控出现的重大问题理应负主要领导责任。

（二）如何在实践中精准划分领导责任

相对于较为原则的制度规定本身，执纪执法实践千变万化，如何精准划分领导责任，难度不小，却是问责调查的关键所在。要在坚持实事求是的前提下，充分理解和把握好有关规定的立法原意，根据实践需要灵活加以运用。党纪处分条例和问责条例都对领导责任认定作出了具体规定，相互统一、互为补充。问责条例第五条对问责对象和问责重点作出了强调，第七条列举了十一种应当问责的情形，为问责调查指明了方向。党纪处分条例第三十七条不仅对重要领导责任、主要领导责任进行了区分，还对直接责任者进行了界定，既有领导层面的责任追究，又包含对直接责任人员的界定。同时，党纪处分条例中的政治纪律、工作纪律相关条款为调查处理提供了依据。

精准划分相关责任。一是整体把握。总的来说，对于一般应急事件、业务督查方面的问责追责，党纪处分条例规定的人员责任划分较为清晰，也较为全面，分直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者，应用起来较为顺畅，可结合问责条例进行问责追责。对于符合问责条例第七条规定需要问责的情形，应依据相关条款，准确认定相关人员和单位责任，突出问责的政治性、精准性、有效性。二是灵活运用。由于问责时机、问责目的、问责情形不同，问责的重点以及领导责任的划分也有所不同。比如，本案中如果问责事项换为一般事件，刘某如果不直接主管该项工作，可认定其为重要领导责任。按照省委要求，我们曾对某县连续发生三起普通事件启动了问责调查，考虑到该县县委书记认错态度较好、其不分管具体业务工作、平时工作一贯表现较好等因素，将其认定为重要领导责任，对其进行了诫勉谈话处理。当时由于面临市县换届，半年影响期结束后，没有影响该同志进一步使用。其本人深受教育，各方面反响较好，取得了较好的政治效果、纪法效果和社会效果。

抗疫物资管理使用领域有关罪名解析

就抗疫物资性质而言，它属于国家拨发的用于预防、控制新冠肺炎疫情的救灾、优抚、救济等款物，2003年5月“两高”《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条规定，将挪用抗疫物资行为以挪用特定款物罪定罪处罚，从司法解释角度将该法益纳入刑法一体化保护。实务中，关于抗疫物资管理使用中涉及的刑事犯罪，不仅只有挪用特定款物犯罪一罪，如果犯罪主体身份涉及国家工作人员，或者有身份者与无身份者同谋等，具体认定的罪名就有所不同。本文以抗疫物资管理使用为切入点，对有关行为可能涉及挪用特定款物罪、挪用资金罪、贪污罪进行详细分析。

（一）抗疫物资管理使用领域有关罪名认定

从有无身份者共谋角度分析。特定款物的管理权并无特定身份限制，这里就涉及有无身份者共谋的共同犯罪问题。

第一、有身份者指使、教唆无身份者挪用特定款物的。根据共同犯罪原理，教唆他人犯罪的，以他人实施的被教唆罪定罪处罚。国家工作人员指使、教唆无身份者挪用特定款物的，因国家工作人员并未利用自己职务上的便利，不能以挪用公款罪从重处罚，所以，此种情况，只能依据无身份者挪用特定款物罪以共犯处理。

第二、无身份者教唆有身份者利用职务便利挪用特定款物的。根据最高人民法院1998年《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》规定：挪用公款给他人使用，使用人与挪用人共谋，指使或者参与策划取得挪用款的，以挪用公款罪共犯处罚。该解释实质上属于注意规定，强调共同犯罪情况下，无身份者入罪处罚的情形。根据刑法第三百八十四条第二款的规定，国家工作人员挪用特定款物归个人使用，以挪用公款罪从重处罚。有身份者基于法律明文规定进行从重处罚，对于与有身份者同谋的无身份者来说，根据共同犯罪原理，可以将无身份者纳入本罪打击范围，但无身份者不具备法律从重处罚的身份要件，不必与有身份者一致进行从重处罚。

第三、有身份者收受贿赂后挪用特定款物的。根据最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第七条第一款规定：因挪用公款索取、收受贿赂构成犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。根据法律解释合理性原则和刑事打击一致性原则，国家工作人员收受贿赂后挪用特定款物的，应当参照该解释的规定。无身份者通过行贿与国家工作人员共谋挪用特定款物，国家工作人员收受贿赂后与无身份者共谋挪用特定款物，手段行为构成行贿罪（受贿罪），目的行为构成挪用公款罪，根据刑法理论属于刑法总则规定的牵连犯，但司法解释明确规定实行数罪并罚，属于法律拟制。行贿罪与受贿罪属于对合犯，按照上述数罪并罚规定，行贿者同样应以行贿罪和挪用公款罪数罪并罚。

从主观目的非法占有性和非法使用性角度分析。从犯罪主观方面看，行为人针对抗疫物资具有非法占有目的和改变用途挪作他用目的区分，主观目的不同，处理亦不同。

第一、抗疫物资管理使用单位改变抗疫物资特定使用用途的。如果情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，根据刑法第二百七十三条规定，应以挪用特定款物罪追究单位直接责任人员刑事责任，立案标准依据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第八十六条列明的五款相关规定。

第二、国家机关工作人员利用职务便利将本人管理、保管的抗疫物资挪作个人使用的，根据刑法第三百八十四条第二款规定，应以挪用公款罪从重处罚。但需要特别注意的是，特定款物中有些属于一次性不可重复使用物品，一经挪用，则无法恢复使用功能，例如一次性医用口罩、防护服等物品；有的则可重复使用，例如红外线温度检测仪等。根据防疫特定款物使用效能，对于一次性使用物品，挪用行为实质上是非法占有并使用行为，应认定主观非法占有性，以贪污罪处理更为妥当。 

第三、国家工作人员利用职务便利将本人管理、保管的抗疫物资非法占为己有，贪污特定款物的，根据“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定，贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、救济、防疫、社会捐助等特定款物的，达到数额较大的，应以贪污罪定罪处罚。鉴于贪污客体属于防疫特定用途，行为人贪污此类款项，可能影响专项工作，或者影响特定人生活保障，相对于贪污其他财物，行为人主观恶性和社会危害性更大，虽然司法解释没有规定贪污特定款物罪从重处罚，但《解释》第一条规定：贪污一般财物数额在三万元以上不满二十万元的，属于“数额较大”，而贪污特定款物的，数额达到一万元以上，即达到“情节严重”标准，贪污数额一万元以上三万元以下，特定款物决定了罪与非罪的界限，所以该解释实质上已经蕴含从重处罚的理念。

（二）防疫补助资金的性质认定与有关定性分析

根据财政部、国家卫健委《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》的规定，由中央财政对一线防疫医护人员按照每人每天300元予以补助；对其他医务人员和防疫工作者按照每人每天200元予以补助。对于该补助款项是否属于防疫特定款项，司法实践有一定争议，有观点认为该补助类似于加班费，不属于疫情防控特定款物。该补助虽有一定加班费属性，但从法律角度看属于疫情防控期间特定的加班费，发放依据和标准均不属于常态化政策，属于特别规定事项，应纳入疫情防控专项资金范畴，所以，对于补助款的管理使用涉及犯罪的，应按照上文原则处理。