国资清风 | 国有融资平台背后的新型腐败问题实证探析

日期:2023-12-07    点击:77

国有融资平台是地方政府的“钱袋子”,兼具政府主导、资金量大、资本运作等资源优势。近年来,部分地方政府过度举债搞建设,变相提高了融资成本,推高了地方隐性债务规模,增加了地方金融风险,催生了平台公司“融资中介”等不良主体的发展。实践中,隐藏其中的新型腐败往往假手于市场交易的外衣,政商勾连,以貌似正常的融资中介服务为掩饰,进行权力寻租、权钱交易等职务犯罪活动,实际查处认定中存在诸多困难。我们结合办案实践,以实证案例为切入点,尝试运用穿透式思维,分析揭示国有融资平台新型腐败的行为特点、问题本质和纪法内核。

 对以提供融资服务为名获取非法利益行为的基本认定思路是:

 请托人为感谢或谋求党员干部提供的帮助,在没有实际业务需求的情况下,与党员干部或其特定关系人发生商业往来,并通过虚增交易环节或者虚假创设商业机会,让党员干部通过所谓的“经营活动”获利。“没有机会,创造机会也要进行商业交易”,其实质是以给付“商业服务”对价为名向党员干部输送利益。通常而言,因不存在正常市场需求,手段的合规掩盖不了实质的非法,此类行为的本质仍是权钱交易,可以考虑认定为涉嫌受贿。

一、典型案例

 祁甲,某省发改委副主任,曾任该省A市市委组织部部长、常务副市长。2017年,祁甲之子祁乙提出到祁甲工作过的A市等地,利用祁甲的人脉资源为当地政府平台公司提供融资中介业务,祁甲同意,并联系其曾帮助过的A市B区委副书记卢某、A市C县委组织部部长徐某等多名平台公司分管或所在辖区领导,要求给予关照。

  祁甲敛财主要通过两种方式:一是以中介名义参与平台公司融资业务,通过收取高额“中介费”的方式谋取利益。2017年至2019年,卢某、徐某为感谢祁甲曾提供的帮助,在明知其分管或辖区内的地方政府平台公司不缺钱、不需要通过中介融资、有低成本直接融资渠道的情况下,采取“虚增融资服务中介环节”的方式,授意平台公司负责人先后14次与祁乙实际控制的公司签订中介服务合同,将地方政府平台公司资金以“中介费”的名义送给祁甲共计4400万余元。二是通过违规开展直接融资业务,赚取“利息”的方式谋取利益。2018年以来,祁乙因自有资金有限,利用收购的某融资租赁公司,通过虚假验资方式骗取省小微企业融资产品交易中心会员机构准入资格,向社会募集资金。后祁乙与他人出资2000万元出借给地方平台公司,用由此形成的债权作担保,通过在小微中心发行“租易融”产品募集资金,并将新募集的资金再次借给平台公司,用新形成的债权在小微中心再作担保,继续募集新资金,循环往复,陆续募集资金高达2亿元。由于祁乙募集资金存在周期性,因此只能将约定一次性支付给平台公司的2亿元,切割为10笔每笔2000万元“借给”地方平台公司。同时,为了控制风险,祁乙又主导将融资合同期从5年缩短为13个月,导致地方平台公司在“分期”10次获得资金的同时,同步“分期”10次还款,并且每次还需额外支付240余万元的利息。对于地方融资平台公司而言,“分期”收到“借款”后,需要在短期内连本带息全额返还,导致每笔资金难以正常投入使用,只能通过购买短期银行理财产品等方式“补损”。卢某在其分管的平台公司资金相对充裕、有多种直接融资渠道、短期不需融资,且相关公司负责人多次向其汇报该资金将无法正常使用的情况下,仍要求平台负责人与祁乙实际控制的公司签订共计2亿元的融资合同,以支付“利息”的名义送给祁甲共计2600万余元。

二、分歧意见

 关于祁甲的行为应如何认定,主要存在以下三种意见:

  第一种意见认为,祁甲利用职权或职务上的影响,为特定关系人谋取商业机会并获利,违反了廉洁纪律,但不涉及犯罪。考虑到作为贿赂犯罪对象的财物或财产性利益,在价值上应当是确定的,而祁乙获取的只是提供融资业务的商业机会,属于“可期待的利益”,价值上存在不确定性;同时,祁乙向平台公司提供的“第三方中介”及“资金方”业务,虽是祁甲通过原下属卢某等人的职权获得,但双方签订了相关协议,且祁乙客观上开展了相关业务,因此,不宜作犯罪评价。

  第二种意见认为,对于“中介费”4400万余元,考虑到祁乙在卢某等人帮助下向平台公司提供“第三方中介”业务,鉴于该业务不必要、零成本、无风险且违反正常市场经济活动规律,因此,可以认定祁甲涉嫌受贿罪。对于“利息”2600万元,考虑到祁乙募集资金需要付出一定成本,且将资金出借给平台公司存在一定风险,祁乙所获盈利具有不确定性,因此,不宜作犯罪评价,应认定为违反廉洁纪律,为亲属经商办企业谋利。

  第三种意见认为,无论祁乙提供“第三方中介”,还是“资金方”业务,均是祁甲利用职权或职务便利,以提供商业服务为幌子,谋取非法利益;卢某等人为回报祁甲曾经的帮助,在政府平台公司无相关业务需求的情况下,利用职权将“第三方中介”及“资金方”业务强加给政府平台公司,并向祁乙实际控制的公司支付巨额“中介费”和“利息”,以此向祁甲输送利益,其本质是权钱交易行为,祁甲的行为涉嫌受贿犯罪。

三、评析意见

 我们同意第三种意见。原因主要有以下两点:

  第一,祁乙为平台公司提供不必要、零成本、无风险的“第三方中介”业务,违反正常的市场经济活动规律,系行受贿双方通过虚增交易环节进行权钱交易的手段。

  正常的商业服务,接受方往往具有相关业务的客观需求,并获得了实质性的商业服务,支付的费用符合市场价值规律,服务价格具有公平性和合理性。祁乙为卢某等人分管或辖区的平台公司提供的“第三方中介”服务,不符合正常商业活动的规律:

  一是从交易必要性来看,涉案平台公司不存在“第三方中介”的客观需求。有的公司自有巨额资金闲置,根本不需要融资;有的公司有直接融资渠道,可以通过更低利率的贷款、发债等方式获得融资,不需要“第三方中介”帮助介绍资金,选择祁乙介绍的公司进行融资,完全是卢某等人为感谢祁甲,授意平台公司进行的操作。比如,卢某分管的某平台公司账面资金超过12亿元,当年支出计划不到6亿元,仍在卢某等人要求下,通过祁乙融资4亿元,并向祁乙支付中介费800万余元。又如,徐某分管的2家平台公司本身具有良好资质,与各类资金方都有直接融资渠道,此前从未通过第三方中介进行融资,但在徐某的授意下,通过祁乙融资1.2亿元,并向祁乙支付中介费240万元。

  二是从交易价格来看,明显高于正常的融资价格。如祁乙曾向某平台公司推销融资租赁业务,由于其提出的第三方费率远超该地区年化0.3%的内控标准,双方无法达成合意。后因该地区发债事项需要时任省发改委副主任的祁甲帮助协调,祁甲要求其对祁乙的生意予以照顾;在祁乙主导下,该公司以高达1.54%的中介年化费率与祁乙达成中介合作协议,祁乙从中获得中介费770万元。

  三是从交易风险来看,获取收益却没有风险。祁乙提供“第三方中介”业务,只是将“资金方”介绍给平台公司,不需要付出成本,且不提供咨询、技术等实质性服务,与平台公司支付的巨额中介费明显不对等。祁乙控制运营的十几家“融资中介”均不需承担任何交易风险。

  由此可见,祁甲的行为不是利用职权或职务上的影响,为特定关系人谋取商业机会的违纪行为,实质上是人为增设交易环节,掩盖利益输送的受贿行为。

  第二,祁乙为平台公司提供的“资金方”业务,系虚假资金交易活动,不必要且无法产生实际效用,是行受贿双方采取的更为隐蔽的利益输送手段。

  祁乙提供的“资金方”业务,虽然承担了资金募集费用以及资金出借后的风险,但不能成为祁甲构成犯罪的阻却性事由。从实质上看,属于以提供融资服务为名,行受贿之实的行为,涉嫌受贿犯罪。首先,祁乙谋取的是出借资金产生的巨额“利息”,其发行“租易融”产品募集资金所付出的成本及上缴国家的税款,是其支出的必要犯罪成本。其次,“分期”支付、“分期”收息的融资方案,是祁乙根据资金募集情况、为避免资金风险单方面制定的,完全没有考虑平台公司经营及使用资金的实际需求。再次,在祁甲、卢某等人权力的影响下,祁乙只选择给区域最大的几家国有融资平台公司出借资金,由于这些公司系国有背景,且融资周期大幅缩短,祁乙承担的风险几近于零。其中,祁乙的本金只有2000万元,“数十倍杠杆”带来的风险实质都转嫁给了社会投资人和平台公司。最后,按照主客观相一致的原则,主观上,双方就获取平台公司支付的“利息”达成合意;客观上,祁甲利用职权为卢某谋取利益,卢某帮助祁甲获得必然获利的商业机会,祁甲获取的2600万元利益,实为权钱交易的对价。因此,我们认为,对于此类“没有机会,创造机会送钱”的行为应以受贿犯罪予以认定。

  平台公司新型腐败是新形势下滋生的腐败类型,不同于以往直接收受钱款等传统腐败,作案手段借助大数据、互联网、金融工具等新兴业态发展的“东风”,形态嬗变更加复杂多样,具有一定的间接性、隐蔽性、迷惑性;同时,涉及的犯罪对象范围更大,涵盖了现金、股权、票券、电子红包等多种形态。面对新型、隐性腐败行为,纪检监察干部要牢固树立“领跑思维”,创新反腐败思路,努力研究新情况新问题,既要坚持对新型腐败的零容忍态度,又要善于总结归纳、抽丝剥茧,以纪的内核和法的要义穿透新型腐败的外衣,充分揭露其侵害职务犯罪法益的本质,运用法治思维和方式精准惩处各类新型腐败,体现纪检监察机关反腐败方式方法的与时俱进,彰显纪检监察干部的忠诚与担当。

    本文摘自中国方正出版社《纪检监察纪法适用研究》(第2辑),本文作者:江苏省纪委监委案件审理室  李肇星。

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